关于我县公益诉讼的调研报告
日期:2021-06-29  发布人:凤县政协 

一、我县公益诉讼工作基本情况

2014年党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确要求“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月1日,全国人大常委会授权最高检在13个省区市开展检察机关提起公益诉讼制度试点,明确检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域开展公益诉讼检察业务试点,凤县检察院是首批公益诉讼试点基层院之一。2017年6月27日,全国人大常委会通过了《关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定》,检察机关提起公益诉讼制度正式入法。2017年7月1日起,检察机关提起公益诉讼工作全面开展。2018年11月,我县县委以“两办”名义印发了《关于全面支持县检察院开展公益诉讼工作的实施意见》,为推动公益诉讼工作顺利开展提供了有力保障,我县公益诉讼工作取得了很大进展,受到了省检察院的肯定。

1.全面开展试点工作,构建公益诉讼检察监督格局

一是诉宣同步。针对公益诉讼这一新事物,检察院在开展公益诉讼工作的同时,大力开展宣传工作,印发了《检察机关行政公益诉讼案件选编》,主动向林业、国土、财政、住建、市监、环保等相关行政机关,通报公益诉讼背景、规定和上级要求,努力争取行政机关的理解和支持;同时结合案件办理开展公益诉讼宣传,协助林业局制定了办案风险点指南。二是搭建了“行政执法与行政检察衔接平台”。在原有“行政执法与刑事司法衔接信息共享平台”的基础上,建立了“凤县行政执法与行政检察衔接平台”,实现了案件信息共享、线索互通,拓展了线索来源。此项工作,在2017年8月召开的全省公益诉讼工作会议上交流了经验,受到了省院领导的肯定。三是选择突破口,实现良好开局。选择林业方面一起破坏森林植被,违法开采矿产的典型案例作为行政公益诉讼第一案,这一案件的推动审理,在全县引起了很大的关注和反响,取得了办理一案,教育一片的效果。自2015年6月—2017年县检察院办理行政公益诉讼案件1起,发出诉前检察建议书37份,挽回土地出让金360余万元,追缴森林植被恢复费100余万元,追回人防易地建设费50余万元,督促恢复林地76亩,督促治理河道2公里多。为公益诉讼工作的全面实施贡献了凤县经验。

2.加大诉前检察建议,推动执法规范

县检察院在依法开展公益诉讼工作中,主要以诉前检察建议督促行政机关依法履职,确保国家、社会公共利益不受侵害。自开展公益诉讼监督工作以来,县检察院共受理行政公益诉讼案件线索265件,立案263件,发出行政公益诉讼检察建议263件,办理行政公益诉讼起诉案件3件,办理刑事附带民事公益诉讼案件5件。仅2020年以来就发出行政诉前检察建议55件,使各执法机关耳边常闻提醒声,极大促进了各种执法行为的规范化,防止了不作为、乱作为现象的发生,保护、保障了公共利益。

3.借力借智,实现“双赢、多赢、共赢”

一是在全县范围内聘请了40名公益诉讼志愿者,8名公益诉讼检察官助理,既缓解了公益诉讼办案力量不足的困难,又拓宽了公益诉讼信息渠道。二是深化陕甘两省四县检察机关保护嘉陵江上游水源地生态环境协作机制,既相互交换办案线索,又相互交流办案经验体会,不断提高办案的水平。三是建立检察与行政机关公益诉讼诉前圆桌会议磋商机制,充分的探讨案例,使检察官与行政执法人员都对法律的规定有充分的理解,更准确、全面的掌握法律规定的内涵与外延。四是邀请专家教授参与公益诉讼听证,对法律规定不是非常清楚的,我县在办理公益诉讼时,采取召开听证会的方式,进行研讨。如在办理嘉陵绿谷在新建鱼塘过程中,采挖的沙石,如何处理,我县就召开了有相关部门、群众代表、专家学者参加的听证会,最后采纳了专家学者提出的方案,既维护了国家的利益不受损、企业的生产经营活动不受影响、执法部门的执法监管便于操作的多赢效果,受到了最高检察院的关注与肯定。

4.深入一线,强化检察监督

建立健全“林长+检察长”、“ 河长+检察长”机制,积极参与蓝天、碧水、净土保卫战,深入开展“携手清四乱,保护母亲河”专项活动。对县域河流展开拉网式排查,形成常态化协作办案机制,充分发挥了检察监督作用;按照习近平总书记“四个最严”要求,扎实开展了”保障千家万户舌尖上的安全“公益诉讼专项监督,对全县中、小学、幼儿园食堂、小摊贩、网络餐饮、各医疗机构加大线索排查和检查督办力度,督促存在问题的整改,促进了这些行业的健康发展。

5.回应关切,不断拓展公益诉讼领域

随着公益诉讼工作的推进,群众要求将更多的领域纳入公益诉讼范围,在更广的范围,消除法律监督的死角,2020年3月,省人大常委会作出加强公益诉讼工作的决定,在“4+1”领域外,拓展公益诉讼案件范围,在防灾减灾和应急救援、公共卫生安全、历史文化古迹和文物保护、危化品管理、个人信息安全、英烈纪念设施、野生动物保护等领域探索开展公益诉讼工作。按照上级检察机关的统一部署,我县及时开展”寻访革命旧址、保护革命文物、传承革命精神“专项活动,认真走访调研,找问题、查原因、提措施,针对发现的问题,向有关部门发出诉前检察建议2份,不断加大对红色资源公益保护的法治宣传力度,为县绿色转型发展提供检察服务。

二、存在的问题

1.社会氛围不够浓厚。几年来的工作实践,我们感觉到公益诉讼工作的社会氛围不够浓厚。在开展对行政执法机关就损害国家和社会公共利益的不作为、乱作为行为监督中,多数行政机关都不同程度存在戒备心理,害怕找麻烦、挑毛病、追责任,难免产生误解和抵触情绪,遇到具体的问题,从下往上掩饰推诿、消极配合,加之检察机关没有刚性监督手段,一定程度上影响了办案的效果。公益诉讼的社会认知度也普遍不高,大多数机关还不尽了解和不尽理解,群众更知晓不多,缺乏公众参与,社会氛围不够浓厚。

2.调查取证难。线索发现难、调查取证难、鉴定评估难是横亘在公益诉讼检察工作中的三大难题,在办案中有相当领域取证很困难。例如:水污染、大气污染、不合格食品药品的鉴定问题,目前的司法鉴定机构较少、周期长、鉴定费承担等问题,形成了对办案的制约,导致一大批案件无法深入调查,影响了办案的效率和效果。另外,在调取执法档案和有关证据资料时,有关单位也不愿积极提供,配合的主动性不高。

3.协作配合有待健全。检察机关开展公益诉讼是一项全新的工作,法律规定较为笼统和原则,监督覆盖范围、工作流程等尚在探索和制定之中。检察院与行政执法部门在线索移送和信息共享方面尚未全面建立协作机制。与监委、法院之间的衔接机制不够健全,存在工作流程不够规范、制度保障不够有力等现象。行政执法部门之间,也存在相互推诿、扯皮现象,部门间配合不够紧密。公益诉讼罚没收入管理不够规范,尚未建立对应的账户或对应的科目。

4.办案力量薄弱。目前,公益诉讼检察相较民事检察、行政检察业务,有许多不同特点。公益诉讼涉及线索发现、调查取证、诉前程序、起诉审查、出席庭审等环节,关系到经济社会方方面面,需运用的法律法规、掌握的专业知识点多面广,对检察人员的业务技能和综合素质要求极高。而我县公益诉讼仅有一名办案人员,其余都是临聘人员,而且人员流动频繁,新的人员没有民事行政诉讼监督工作经历,办案人员的素质参差不齐,在专业知识、业务技能和办案理念等方面能力不足,对行政执法机关的业务缺乏了解,加之员额检察官办案责任制,并非所有人员都具有办案资格,没有一定的敬业精神和专业能力,很难胜任此工作,也是造成我县民事公益诉讼一直未取得突破的原因之一。

5.相关制度有待规范完善。有关法律法规、配套制度、司法解释完善具体的程序、在工作进行当中发现的一些程序性、实体性问题暴露出来,没有可操作的具体规定,关于诉讼相关的制度还跟不上。影响了公益诉讼的办案效率和部门间的协调配合。

三、意见建议

一是提高政治站位,广泛深入地开展公益诉讼宣传工作。检察机关作为公众利益的代表,要进一步加强思想认识,把做好公益诉讼工作作为一项政治任务以及践行“两个维护”、增强“四个意识”的具体行动抓紧抓好,要践行双赢多赢共赢、精准监督、智慧监督的办案理念,切实履行好政治责任和法治责任。要充分利用和发挥好媒体的宣传及引导作用,利用典型案件的宣传,提高公益诉讼的社会知晓度、认同感和影响力。要及时向行政机关通报检察机关提起公益诉讼典型案例,加大宣传引导力度,形成相关部门齐抓共管的良好的社会舆论氛围。通过加强宣传,形成党委领导、检察机关主导、政府部门支持、人民群众广泛参与的良性互动氛围和局面,推动公益诉讼工作健康、有效开展。

二是建立健全机制,形成公益保护“一盘棋”格局。将公益诉讼放在全县工作大局和检察工作大局中谋划推进,强化责任意识和担当精神,在全社会形成支持公益诉讼的良好氛围,杜绝领导干部干预、插手公益诉讼情况,确保被诉行政机关做好应诉工作;把开展公益诉讼作为深化司法体制改革的重大任务,加强公益诉讼办案组织领导,创新检察一体化办案模式,注重试点成果的转化运用,提升办案专业化水平;建立与监察机关案件线索双向移送和协作配合机制,加强外部工作衔接和信息共享,提高线索发现和筛选能力;加强行政执法与行政检察监督有效衔接,建立信息互通互联协作机制,推进行政执法信息和司法监督信息共享,形成公益保护合力,构建公益保护常态化监督格局;建立与法院协调沟通机制,加强公益诉讼相关制度建设,搞好案件管辖、证据规则等实务问题研究,保障公益诉讼执行效果,维护审判公正和司法权威。另外要加大对公益保护工作的监督力度,抓好公益保护领域的法律实施,用好用足检察建议,排除对公益诉讼的不当干预,推动公益诉讼工作相关问题的解决,形成行政机关、司法机关同心合力保护公益的良好局面。

三是加大公益诉讼工作力度,依法保护国家利益和社会公共利益。聚焦公益核心,准确把握法定案件范围,全面履职和突出重点相结合,重点办理生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件,强化检察监督,办理一批社会关注、群众关心的食品药品安全领域公益诉讼案件,增加被告人违法成本,使人民群众有更多的获得感、幸福感和安全感;把规范司法行为贯穿公益诉讼工作始终,探索公益诉讼制度体系和运行机制,完善公益诉讼办案流程,细化审查标准,统一操作规范,落实案件评查制度,建立完善、有效、便捷的公益诉讼制度体系,推进公益诉讼工作规范化和精细化;巩固现有公益诉讼工作取得的良好成效,坚持工作常态化、长效化、制度化,从大处着眼、小处着手,驰而不息、持之以恒,不断丰富目前开展的公益诉讼专项活动内容。要聚焦人民群众反映强烈的突出问题,以社会关注度高的民生热点事件为重点,及时回应社会关切的热点和焦点。

四是进一步拓宽人才来源渠道,加强公益诉讼队伍建设。要加强公益诉讼机构队伍建设,建立配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构,不断拓宽选人用人渠道,优化队伍结构,面向社会公开考录或遴选公益诉讼检察专业人员,配齐配强专业办案力量,培养专家型人才,开展常态化、精细化教育培训,注重公益诉讼业务人才培养和能力提升,以专业化建设为目标,全面提升公益诉讼干部队伍的线索发现能力、调查取证能力、出庭公诉能力,为履行公益诉讼职责提供人才支撑。借助和发挥“外脑”作用,继续推行好、完善好聘请公益诉讼志愿者和检察官助理制度,聘请环保、卫生、医疗、金融等领域专业人士,建立专家库,助力开展公益诉讼工作;尽快配齐各行政执法部门工作人员,对市监、环保等部门有编制,无人员的情况,县组织、人社、编办等部门能积极争取,相互配合,及时解决这些部门执法人员紧缺的问题。

五是不断拓宽公益诉讼领域,延伸公益诉讼触角。继续用开拓创新、主动监督、主动作为的发展理念引领公益诉讼工作,不断拓宽公益诉讼领域,要按照省人大的决定在4+1+7十二个领域积极探索,履行好检察监督,为经济社会的健康稳定发展保好驾、护好航;加大检察建议的办理力度,创新办理方式,每年确定2--3件检察建议,从送达、办理、整改等环节全程公开,以此动员社会力量关注检察建议的办理,形成工作合力,扩大检察建议的影响力。

六是搞好多部门协作,形成工作合力。公益诉讼绝非检察院一家之事,要积极赢得各方支持,加速提档升级。进一步健全与人民法院、纪委监委、行政主管等部门的日常联络和协作配合机制,综合运用一体化办案机制,充分发挥督办督导作用,完善指导性案例应用机制,在信息共享、情况通报、线索移交、证据收集、结果反馈等方面保持畅通,拓宽公益诉讼线索发现渠道。要推进大数据、人工智能等前沿科技在公益诉讼工作中的应用,为公益诉讼提供有力的科技支撑。要加强与律师事务所、信访等部门的协作,利用这些部门对案件了解多知晓早的优势有效拓展案源。要切实发挥人大代表、政协委员作用,利用他们来自基层、来自群众、熟悉基层实际情况的优势,使他们成为案源的重要发现者和公益诉讼的宣传员。要通过设立公益诉讼宣传咨询站点、畅通检察机关公益诉讼线索微信“随手拍”、“微共治”等投诉渠道和平台,鼓励广大群众通过手机拍摄上传微信平台直接举报,为检察机关公益诉讼提供可靠的问题线索。

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